宅基地“三权分置”改革的象山探索

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自2018年以来,象山县贯彻落实中央一号文件提出的探索宅基地“三权分置”改革精神,围绕“确权、赋权、活权、保权”,大胆探索、蹄疾步稳推进农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,明确了宅基地确权、流转、鉴证、登记、再流转、抵押担保等全流程实施办法,通过政府规定、市场决定、合同约定、项目确定等多种方式来强化“三权”权能,形成了宅基地和闲置农房流转开发利用的“象山样本”。自2018年4月颁发全省首本农村宅基地“三权分置”不动产权证以来,累计颁发115本,盘活和利用宅基地2.11万平方米、闲置农房3.12万平方米,涉及53个村、423户,引进开发乡村旅游、健康养老等产业项目42个、总投资超6.2亿元。相关做法获农业农村部及省委车俊书记高度肯定,农业农村部韩俊副部长来象山调研时认为“象山虽不是试验区,但它的经验已经走到试验区的前面了”,相继入选中国改革开放40年地方改革创新案例和2019年度省改革创新十佳案例。


一、主要做法


(一)加快“确权”、清晰归属,让宅基地产权“明起来”。


一是实施“一户多宅”整治。2010年起在全省率先实施以“一户多宅”清理为主的村庄梳理式改造,出台“一户多宅”集中清理实施意见及系列配套政策,坚持规划引领、依法实施、党员带头、群众参与,对“建新未拆旧”、擅自搭建违法建筑、非法转让农村住宅三种情形进行集中清理,对非“一户多宅”但严重影响村庄环境的破旧房屋进行梳理改造,有效清除农村违建和“危旧破”农房,解决环境“脏乱差”问题,累计拆除各类违章建筑和破旧房屋6.4万余间,清理出宅基地5410亩,其中3亩以上连片宅基地复垦1620亩。在此基础上,2017年开始对全县农村宅基地、农房进行核查登记,明确权属、划定四址,推进农村房地一体确权登记发证。2019年,出台农村宅基地及住房确权登记发证指导意见,有效解决农村建房面积超标、审批手续不全、权属不清等历史遗留问题,提升农户办证积极性、提高登记率。


二是创设登记制度。制定出台农村宅基地“三权分置”实施意见和宅基地“三权分置”登记办法,明确“土地性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线和“禁止违法买卖、禁止变相兴建别墅大院和私人会馆、禁止侵占挤占农民利益”三个禁止。明确宅基地资格权人和使用人在不动产登记时予以区分,并将资格权人的房屋所有权和已流转的使用权分开登记、分开颁证;宅基地资格权人登记为宅基地资格权和房屋所有权,宅基地使用人登记为宅基地和房屋使用权。


三是有序确权颁证。坚持试点先行,2018年,选取四个乡镇开展点状试点,通过乡镇申报、部门审核、联席会议确定的方式,挑选一批村级班子得力、农民意愿强烈、房地产权清晰、开发利用价值大的闲置宅基地、农房或集体建设用地纳入试点资源库,按照“成熟一个、推行一个”原则予以试点推进,2019年起向全县逐步推开。坚持产业为要,根据项目需要进行确权颁证,用于乡村旅游、现代农业、健康养老、文化创意等产业发展。坚持先签订合同再颁证,把合同约定作为保障各方权益的重要环节,完善合同文本内容,明确合同主体、合同标的及期限、租金及支付方式、权利义务、流转用途、权证办理、违约处理等相关规定。


(二)充分“赋权”、完整权能,让各方主体权益“实起来”。


一是落实所有权。明确集体经济组织是宅基地所有权人,享有处置权、监督权、收益权,赋予宅基地资格审查、纠正调整、集中统一经营、监督、收回等权能。结合“一户多宅”清理和宅基地有偿退出,所得存量建设用地和历史文化建筑等一律登记到村集体,按照“统一布局、盘活存量、补缺补角、有增有减、节约有余”“宜耕则耕、宜通则通、宜建则建、宜绿则绿”等原则由村集体统一规划使用。如墙头镇溪里方村周某申请新批宅基地后,因古建筑保护对129平方米原老宅不予拆除,由村集体收回引进乡村文旅项目,建成浙江首个村级美术馆。


二是保障资格权。明确集体经济组织成员是宅基地资格权(农民房屋所有权)人,享有获得权、保留权、退出权,赋予宅基地享有(取得)、使用、收益、处分、重获等权能。探索资格权保留方式,对有退出意向但又不想失去宅基地资格权的农户,可采取“留权不留地”,或有偿退出使用权、保留资格权等方式,打通进城落户资格权人重获宅基地使用权通道。建立资格权与城镇住房保障体系衔接机制,改变单一以分配宅基地的资格权实现形式,对退出宅基地资格权并符合条件的,可以“以权换房”形式申请城镇保障性住房。


三是放活使用权。明确农户、社会资本投资者均可成为宅基地和闲置农房使用权人,享有经营权、流转权、抵押权。创设宅基地使用经营权,社会资本投资者主要通过签订流转协议进行约定获得使用经营权,期限不超过20年,可依法依规进行新建、改建或重建。农户可以以宅基地(农房)使用权作价入股,与投资者合作经营。落实宅基地使用权抵押权能,出台农村宅基地(农房)使用权抵押办法,创新推出“旅游贷”“民宿贷”等品种,开发投资者凭借宅基地(农房)使用经营权证,可向银行申请抵押贷款,全县商业银行共发放专项激活抵押贷款8000余万元。


(三)创新“活权”、顺畅流转,让农村闲置资源“活起来”。


一是拓宽使用途径。充分利用美丽乡村建设成果和全域旅游发展良好态势,因势利导利用闲置宅基地(农房)等资源,大力发展农家乐、民宿等乡村旅游,民宿床位达到1.9万张。同时,适度放开使用权政策空间,坚持“四个允许”用活资源,加快城乡工商资本和城市资源导入。允许宅基地资格权人(农户)申请与返乡下乡创业人员合作建房,通过签订协议等方式使用、经营宅基地;允许宅基地资格权人(农户)通过申请跨乡镇建房、农房置换(拆迁安置)和参与农房司法拍卖等方式,实现跨乡镇置地建房;允许非村集体经济组织成员通过农房世居、析产、继承取得的合法房屋发展产业的,经村集体审核、报乡镇(街道)同意后实施改建或拆后重建;允许在发展乡村产业前提下,经村集体统一组织或同意,社会资本投资者通过签订三方协议流转取得宅基地使用经营权,并可依法依规新建、改建或重建。


二是健全交易机制。开展闲置宅基地(农房)资源底数、流转意向、使用年限等情况排查,完善全县农村闲置宅基地(农房)数据库。健全宅基地(农房)定价议价机制,根据交通区位、资源条件、供需关系等要素,分区域动态调整公布宅基地(农房)流转基准价。围绕“资源整合、有序开发”要求,邀请第三方团队统一策划、统一包装,编印农村闲置资源招商手册。实行“农村产权交易中心+经营服务站(村)+农户”的运作模式,对有意向流转的宅基地和闲置农房,采取“统一收储、回购、返租、入股”等方式,经农户自愿申请,村、镇联合审核,由经营服务站(村)进行委托经营和委托交易,实行统一交易(租赁)规则、合同文本、交易鉴证、服务标准、交易监管。


三是优化服务供给。以“最多跑一次”改革理念,串联项目策划、招商、审批、建设、投产等“一件事”,建立乡村产业项目全流程服务机制。建立宅基地和闲置农房激活利用快速审批机制,对权属登记、流转、利用等环节,推行“一窗制”“一站式”服务,化繁为简,即到即办。编制全市首个民宿业联合审批标准,建立以“标准规范、全科受理、品牌创建”为核心的民宿审批“综合体”,审批效率提高90%以上,已为全县1069家民宿办理证照。全面推行“双随机、一公开”监管,探索新兴产业培育阶段的审慎监管机制,减轻企业负担,激发市场主体活力。


(四)规范“保权”、严格保护,让改革获得感“强起来”。


一是维护国家权益。建立合同备案跟踪监管机制,投资方须严格按照合同约定开发建设,非村集体经济组织成员改拆建严禁另选新址,明确由镇乡(街道)负责跟踪监管、整改落实,严控生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线,保障生态安全、粮食安全、国土安全。如西周镇儒雅洋村乡伴文旅的树蛙部落项目,因涉及二级生态水源保护区,经有关部门和当地镇政府多次对接告知后调整开发方案。


二是保证集体权益。以宅基地“三权分置”为突破口,创新“社会资本+集体经济”“集体经济+农民利益”等联结机制,出台专门指导意见,支持村集体采取集体开发、协作经营、有偿服务等方式,将农村闲置资源盘活与集体经济发展充分结合、相互促进,拓宽村集体经济增收渠道。如鹤浦镇小百丈村将15幢濒临倒塌的闲置农房和周边6300平方米闲置土地长租给安可公司开发高端民宿,村集体收入从74万元增加到192万元。


三是保护农户权益。强化农户资格权,加强合同约定和履行,镇乡(街道)负责对违反合同约定的第一时间责令整改或解除合同,切实保障和维护农户权益。支持农户与投资者自行协商确定闲置宅基地(农房)激活利用方式,采取租赁、入股、合作等方式经营,获取闲置宅基地(农房)使用权流转租金,推行“租金+分红”模式,使农户从中获得更大收益。如泗洲头镇墩岙村村民回乡成立望乡旅游开发公司,采取“公司+农户”合作模式,根据不同投资模式进行分红或支付租金,联动运营18幢民宿客栈+观光采摘、休闲垂钓等旅游业态,其中以租赁方式参与合作的村民每年能获得租金2万元。


四是保障投资人权益。制定农村宅基地使用权流转三方合同,通过“三方协议、一方鉴证”,明确投资者权益、使用期间、用途范围、权利处分、到期农房及配套设施设备归属等要素,强化履约增信,使投资方吃下定心丸,投资客商愿意投、敢于投、放心投。如宁波顶亲居民服务有限公司,集中流转泗洲头镇上西庄村1038平方米村集体闲置宅基地和11户村民闲置宅基地和农房,投资3000万元打造旅居康养项目。


二、主要成效


一是激发了乡村振兴的新活力。通过“三权分置”改革,盘活了农村闲置宅基地、闲置农房等闲置资源,释放了乡村投资空间,吸引了一批新乡贤、大学毕业生、乡建设计师回乡创业,带来资本、资源和先进的理念,焕发乡村生机和活力。2018年以来,盘活和利用各类闲置用地780亩,引进乡村旅游等产业项目投资16亿元,各类新乡贤、农创客、新农人600余人,有效破解了乡村“建设用地制约、资金投入不足、产业人才缺乏”三大困境。


二是打开了“两山”转化的新通道。通过“三权分置”改革,实施“闲置宅基地(农房)+”行动,一方面优化了农村人居环境,提升了美丽乡村的品质;另一方面形成了“闲置农房+民宿经济”“闲置宅基地+现代农业”“古宅回收+团队运营”“集体资产+招商引资”等多种发展模式,有效推动了现代农业、乡村旅游、文化创意、健康养老等产业发展,打通了绿水青山向金山银山转化之路。2019年全县乡村旅游年接待游客795万人,实现旅游收入9.21亿元,民宿床位数占宁波全市三分之二,年带动农副产品销售超过1.5亿元。


三是形成了多方共赢的新局面。通过“三权分置”改革,做到了产权归属明晰、权能完整、流转顺畅、严格保护,政府、集体、农户、投资者各方的权益都得到了保障,取得了多方共赢的效果。投资者一般4-6年可收回投资成本;农户单幢农房年租赁价格达到1万元以上,自己投资经营的每张床位年收入也可达1万元以上;村集体经济增收明显,涉及“三权分置”改革的主要10来个村村级集体经济收入两年基本实现翻番;政府乡村投资绩效明显提升,实现了经济效益、社会效益、生态效益的叠加。


四是实现了乡村治理的新提升。通过“一户多宅”整治、“三权分置”改革,有效解决了农村宅基地“一户多宅”“少批多建”等大量历史遗留问题,完善了宅基地建房规划、审批、风貌引导、监督管理、确权登记于一体的制度体系,规范了秩序、减少了矛盾,促进了乡村治理体系和治理能力现代化。2019年全县乡村信访量下降24.2%,涉及宅基地纠纷的下降55%。

 

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