桐庐县“四化联动”纵深推进基层综合执法改革

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2019年11月以来,桐庐县紧抓该县分水镇入选全省首批基层综合行政执法改革试点契机,认真贯彻落实省委省政府要求,按照“职责清晰化、执法规范化、全程智慧化、运行高效化”的要求,纵深推进“一支队伍管执法”。试点开展以来,该县共立案查处违法行为80余起,累计行政处罚36万余元。开展各类专项治理35次,制止纠正违法行为1380起,发出各类执法文书90余份,未发生一起行政复议或行政诉讼。在2019年中央法治督察、全国法治政府建设示范县创建实地评估中,分水镇综合执法改革获中央高度肯定,成功创成全国首批法治政府建设示范县。

一、主要做法

(一)厘清边界,职责清晰化

一是一张清单明边界。编制综合行政执法赋权清单,按照监管难易程度,将416个下放事项分为简单易发现、非第一时间发现将造成严重后果、非现场发现将影响案件处理、专业性强、批后检查等5个监管类别,进行分类管理,实现“一张清单”管到底。

二是一项机制强责任。建立首查责任制,由分水镇落实首查责任,确保违法行为、信访投诉等第一时间发现、第一时间核查、第一时间取证、第一时间立案,有效杜绝部门因职责交叉、边界不清而造成的推诿扯皮现象。同时,紧密结合矛盾纠纷化解“最多跑一地”改革,在乡镇综合执法队专设调解室,截至目前,累计调处化解矛盾83起,矛盾纠纷化解率达99.6%,同比增长3.3个百分点;群众满意率上升至98%,同比增长2个百分点。

三是一个机构化争议。出台《桐庐县职权边界争议协调处理办法》,明确争议事项由县综合执法局受理协调。确因争议复杂难以达成一致意见的,报县委依法治县办通过协调会议、专家论证等途径协调解决。目前,已制发协调纪要3个、协调解决争议9个。

(二)完善标准,执法规范化

一是完善执法设施。腾出2000平方米的独立办公场所,实行集中办公。建立办案区、工作区、档案区和综合执法指挥室、全程录音录像谈话室、调解室、物证档案室等“三区八室”,配备执法专用车、现场记录仪和无人机等其他录音录像设备,以高标准的场所和设施设备保障规范执法。

二是整合执法制度。整合16个部门执法制度和文书,构建立案、调查、处理、会审、决定、执行等全流程执法制度,汇编形成基层综合行政执法规范化制度14项、指导文书58份,有效破解执法制度和文书标准不一、复杂冗余等问题。

三是统一执法程序。构建执法检查全流程标准化体系,制定主体认定、事实调查、证据责任、法律适用、正当程序等执法规范化业务教程。制定受立案、调查取证、抽样取证、查封扣押等操作行为规范,完善执法程序指南、笔录制作规范,制作实操指导视频。

(三)数字赋能,全程智慧化

一是一个网格管巡查。充分发挥基层网格作用,将全镇划为77个网格,每个网格均配备一名网格巡查员,并安装“掌上基层”手机APP,对巡查发现的问题,通过手机APP直传执法人员。截至目前,累计拍摄上传机动车违停7000余次,发现并拆除违建11处、4000余平方米。

二是一个平台管指挥。整合镇综合治理、社区治理、数字城管、区网融合等平台数字资源,建立乡镇综合指挥平台,健全问题发现、流转交办、协调联动、研判预警等机制,实现实时监控、智慧发现、远程指挥“一网运行”。截至目前,共生成问题信息560条,交办任务60余件。

三是一个系统管处罚。加强综合执法平台应用,推动简易处罚“掌上办”、一般处罚“网上办”。开发电子证据管理平台,实现执法视频自动传输、保存。实施罚没款“扫码支付”零次跑等便民举措。

(四)职能集成,运行高效化

一是事项集成,一次检查全覆盖。整合部门和执法事项检查要求,除共性事项外,根据基层实际需求,建立巡查检查“一街一清单”“一村一清单”“一企一清单”。如将违法停车、出店经营、广告牌污损、渣土运输等90个执法事项纳入“一街一清单”;将破坏耕地、垃圾分类、违法采矿、违规养犬等53个执法事项纳入“一村一清单”;将公共卫生、安全生产、劳动保障、违法排污等209个执法事项纳入“一企一清单”。通过事项集成,实现综合查一次、一次检查全覆盖,有效避免多头重复执法。

二是力量集成,一支队伍强能力。强化人员统筹,按照“县镇干部整合+辅助人员配合+网格力量参与”,配齐人员力量,整合执法人员15人、辅助执法人员38人、基层网格力量77人。制定季度评优考核机制,定期开展法治理论、执法业务、现场模拟等专业培训,全面提升执法队员业务水平能力。

三是机制集成,第一时间快联动。建立联动处置机制,强化综合执法队与乡镇公安派出所、市监、交运、村(社)等的衔接联动,确保问题线索15分钟内快速响应、现场处置。建立“乡镇吹哨、部门报到”执法联动机制,实施部门和乡镇捆绑考核,需部门支持配合执法的,部门第一时间赶赴现场支持联合执法。目前,已开展联动处置40余次,联合执法立案查处11起。

二、下一步建议

(一)建立多种模式推进基层综合执法改革。分水镇作为该县副中心和全省小城市培育试点,城镇化程度较高,人员力量配备相对到位。但全县各个乡镇(街道)因自身条件不同,改革需求和治理要求都不尽相同。如城区街道、中心镇人口多,普遍需要配强力量,做强保障;但偏远山区乡镇地广人稀,社会矛盾不突出,相同改革模式容易造成执法队伍利用率不高,甚至出现人员闲置。为此,建议下步全面推开乡镇“一支队伍管执法”改革,可采取差别化对待,重点乡镇可以加大基层赋能力度,加快推进“一支队伍管执法”改革,以乡镇名义开展执法工作。偏远乡镇可探索片区化管理,县综合执法队采取派驻中队方式做好执法保障工作,行政处罚工作由派驻中队以综合执法局名义行使。

(二)实行权力下放负面清单管理。在改革试点中,该县始终坚持审慎稳妥的权力下放原则。如消防领域因为其特殊专业性,将其划出执法清单范围,但在实际执行中,分水镇和消防大队都提出要下放9个事项权限,以占用消防通道为例,该违法行为的处理权限属消防部门,但客观上下放给乡镇更有利于及时消除消防安全隐患。为此,建议在下一轮权力下放时可考虑扩大清单范围,对不宜下放的权限实行负面清单管理;对未纳入负面清单的,可将主动权交由县级部门和乡镇双向协商选择。

(三)加大综合执法改革机构编制保障力度。目前,执法人员存在着执法种类、区域以及人员身份等限制,对联合执法、跨部门、跨区域执法造成严重影响,证据互通互认也缺乏制度依据。为此,建议打破当前执法队伍中存在的编制类型、执法区域、执法种类等各类限制,加大对基层改革在机构编制方面的倾斜支持力度,探索实行行政执法类公务员分类管理制度,设立行政执法类专项编制,建立执法人员职务和职级晋升等制度,为统筹调度人员力量,开展跨区域、跨部门联合执法进一步理顺体制机制。

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